权力游戏-第84章
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国会通常步调不一，因此比总统更容易代人受过；而里根更是经常让国会背黑锅。他就任时，抨击国会乱花钱，但是无党派的研究却证明这是无的放矢。长期以来，赤字主要是因为战争和总统好大喜功。（就里根而言，使赤字升高的是军费、农业计划，以及公债的利息。）
保守派美国企业界公共政策研究的欧恩斯坦说：“就历史而言，国会当然是（造成赤字的）共犯，但是总统是主谋。”
里根大声疾呼地宣扬一项宪法修正案。责成国会平衡预算，藉此不断地威吓国会，尤其是其中的民主党议员，但是他本身并没有实践这个原则。当参议院内的民主党提案要求里根和以后的总统，由1984年开始必须提出一项平衡的预算时，由里根主政的白宫立刻反击并使这项规定夭折。这是典型的诿过之道。
根据布鲁金斯研究所彼德森的一项研究，由1947年到1984年的37年中，国会通过的预算，平均比总统要求的数额低。在里根当政的时代，国会比总统更有勇气采取不受欢迎的措施以抑制赤字。虽然国会有一项禁忌，绝不在选举年增税免得触怒选民。但是国会的领袖，像是共和党的H。贝克、杜尔，以及民主党这边的奥尼尔，曾在1982、1983和1984年推动增税法案，里根最后终于签了字，使得政府的赤字由1986年起，一年降低了大约750亿美元。
但是诿过的把戏，使得双方都无法在事后采取重大步骤来减少国家的赤字。里根讥刺民主党是个只晓得抽税再抽税，花费再花费的政党，使得民主党人受创深痛，大部分都不敢支持增税以减少赤字。有些共和党人公开表示必须增税。但是众议院长奥尼尔被里根总统过分灼伤，他在1985年宣布除非里根采取主动，民主党谁都不许提出增税方案。但是里根则因为蒙代尔在1984年竞选总统时曾经宣称里根终必增税，而顽强地不肯让蒙代尔的预言成真。
就是这种诿过，支配了政策。
民主党同样喜欢煽惑，它在社会福利问题上，对共和党展开夸张的攻击。许多民主党国会议员私下承认，如果真要减少预算赤字，就非削减社会福利的生活费津贴。但是民主党的竞选广告，把共和党说成一个专门扰乱老人经济生命源——社会福利——的政党，因此大部分共和党员，根本不敢把社会福利纳入预算控制措施之中。于是诿过再度支配了政策。
诿过的伎俩，也不是一无是处。这种花招在1986年美国通过重大的税务改革法案时，有过积极的贡献。当时公众对既有的税法，极为反感，民主党控制的众议院和共和党占多数的参议院，都担心税务改革法案在他们的手中弄砸。大部分国会议员并不喜欢这套改革方案，但是他们害怕招惹选民。里根总统和罗斯坦考斯基及派克伍德等领袖便利用这种恐惧，在重要关头，促使国会行动。
指摘策略的力学原理，也曾在1985年年尾，刺激两党对联邦赤字采取行动。国会中的民主党议员，被里根的攻击重创之后，急欲有所行动。而共和党、尤其是他们的参议员，则担心要为政府债台的高筑而负责。1985年10月，美国政府的债务已经超过两兆美元，比里根就职以及共和党接掌参议院多数党时的两倍还多，而里根和共和党均会信誓旦旦的表示要平衡预算。如果投票把债务的上限提高到2兆美元以上，等于公开表示共和党失败。
里根也感觉到政治的压力。1984年沃斯林为他私人作了一项民意测验，发现选民认为里根对于赤字问题不够强硬。但是沃斯林告诉里根不要担心，因为只有2％到3％的民众，把赤字列为全国最重要的问题。可是到了1985年9月，沃斯林告诉里根，这个问题“绝不能再不管了”。因为1985年的赤字预计为1800亿美元，沃斯林的民意测验发现，有14％～15％的民众认为赤字是头号问题。
里根所获的评价“非常不好”，不同意他处理赤字方式的民众几乎为2：1。
简单地说，害怕因为赤字膨胀而受政治责难的心理，促使各方面的妥协。
双重否决与权力空手道
1985年底以降低赤字为宗旨的国会议案，不久便获得里根总统和国会两党的支持，这是分裂政府和诿过权术的个案研究材料。葛拉姆…鲁德曼…霍林斯法案曾雷厉风行地推动过一阵子，它的主要提案人是共和党参议员葛拉姆、鲁德曼和民主党参议员霍林斯，因此得名。民主党众议员，譬如党鞭佛利和党团主席盖甫哈特都很认真的改进这项法案。可是彼此攻讦的风气，产生了虚假而非真的两党合作。
这实在可惜，因为在预算上达成两党妥协的种种因素，到1985年中期，已经十分明显，合作的必要也已经有目共睹。经济即使成长了三年，政府的开支仍然占国民生产总值毛额的24％，而税收仅及国民生产毛额的18。6％，形成结构性的庞大赤字。盱衡政情，必须采取一种国防、福利支付和赋税“三管齐下”的作法。华府方面，除里根之外两党一致的看法是，在政治上公正可行的对抗赤字措施必须包括增税，延后国防建设，加上最高开支的限制，同时减少生活费津贴等几十亿美元的福利支付措施。
部分国会领袖希望召开一项“国内经济高峰会议”，与里根总统一同研商庞大的折衷方案，但是里根不愿意，诡谲的诿过把戏随即出笼。
预算赤字，具体而微地显示了分裂政府的主要缺陷，那就是“双重否决”。总统依据宪法有权力否决任何未获国会两院2/3多数支持的法案。但是国会两院的任何一院也有权力否决或阻扰总统的期望。以赤字而言，里根希望删除或缩减国内施政项目，继续扩张军费，但是民主党众议员和许多共和党参议员的想法正好相反，他们希望维持国内施政计划，停止国防经费的成长。双方对中产阶级选民欢迎的庞大福利支付计划，都不敢作温和的删减。
参议员葛拉姆和鲁德曼，为了避免这项基本的障碍，设计了一种自动删减所有施政计划的办法，既不理会施政计划的价值，也不管删减的影响。这是迫使各方为了国家利益而吞服政治苦药的最后一招。
葛拉姆想出这个办法，用来重振里根的革命，同时紧缩联邦政府的规模。近代政治人物中，很少有人像葛拉姆这样勇于攻击而又能切中敌害的。他在政治中玩的是权力空手道：先用一记出其不意的砍劈使对手晕眩，然后在对手回转神来之前，用计取胜。1981年，担任众议员已经两年的葛拉姆，背叛民主党与里根阵营的议员合作，连夜飞快地使最后一轮预算削减案通过，众议院大部分议员甚至还来不及读他的议案内容。之后他公开脱党，成为共和党议员。
葛拉姆从不隐匿他对自由市场经济的偏爱。这位得州农工大学的葛拉姆缜密思量达成目标的手段，看到党争的战端一启，就准备出拳，通常这是在国会陷入僵局进退不得的时候。葛拉姆说：“你给政治人物问题，不给他们答案，他们就不会行动，因此我总是把间题和答案一同提出。”
葛拉姆…鲁德曼计划，透过逐年自动全面削减预算的立法，在1991年前平衡联邦预算，这是想替预算穿上一套极不舒适的立法紧身衣，好迫使所有的政治派系在处理赤字时不得不更理性一些，以免扼杀了他们重视的计划。
当国会陷于瘫痪的时候，葛拉姆…鲁德曼法案投合了公众的喜好。选民对预算轻重缓急的性质毫无兴趣，葛拉姆的规则对他们而言是一种简易的解决方法。既然选民已经动心，国会便认为这套方案大约无法抗拒，各方面都表示支持，然后却在细节上玩弄诿过的把戏。
葛拉姆选在1985年秋季提案非常聪明。它帮助共和党由不利的政治泥淖中脱身，对民主党施以党争的压力。到那时为止，里根在他的第五年任期中，过得极不顺利。里根革命陷入了僵局，民主党好整以暇的看共和党自相残杀。葛拉姆看出他有机会为里根主义重燃生机，并逼迫民主党采取守势。他担任参议员虽然才8个月，但是他的先进使人很快接受了他的妙计。
1985年秋季，共和党参议员大部分都很气里根，而且很想在1986年选举之前，对赤字展现一些行动。1985年5月，有49位共和党参议员（其中18位将在1986年改进）孤注一掷地对抗赤字。
他们冒着可能触怒数百万高龄公民的危险，投票削减社会福利方面的生活津贴与其他福利支付。这种行动的政治勇气被里根打了折扣，他起初支持，随即反悔。连里根最亲密的战友都自认被出卖，而想找政治借口。
有斗犬般体型、声音和缠斗精神的鲁德曼，代表了共和党议员的沮丧。他嘀咕道：“问题是总统属于共和党，参议院属于共和党，众议院由民主党牢牢地控制，根本就无法妥协，我们过去4年就是如此。”鲁德曼无法忍受分裂政府的僵局，又气里根不过，于是和葛拉姆联手。
但是与葛拉姆比较，他不太注重意识形态，比较实际，克服赤字的用心，胜于替里根的革命延续生命。他要同时向里根和参议院中的民主党施压。因他坚持把国防部包含在自动削减预算的范围内。他的理由是挟持国防部使里根不得不增税。鲁德曼告诉我：“这会迫使里根面对一项事实，如果我们都像他增加国防预算一样的增加其他支出，我们可能要征新税作为支应。”这个想法迎合了共和党和民主党的温和派以及一些认为可以乘机压迫里根的自由派的想法。众议院的民主党党鞭佛利事后开玩笑地说，国会“绑架了总统的爱子（国防部），我们要他付赎金。”
到了1985年年底，里根自己也认为赤字相当严重。他的策士预料支持葛拉姆…鲁德曼法案会使里根给人的印象好一些。而且他的助理告诉我，他们估计国会绝对无法通过这项法案，里根不会被它影响。于是，里根在参议院风起云涌地支持葛拉姆…鲁德曼法案之际，于10月4日公开表示赞同，不过他还是想抹杀法案的意图；他说除了因为社会安全，他禁止增税，而且坚称他仍然可以提高国防经费。
这是典型的诿过之道，总统和大部分共和党参议员基于截然不同的动机而支持这个计划。这是虚伪的妥协。里根和葛拉姆一样，想借这部自动切割机来削除民主党式的国内施政计划。大部分共和党参议员则不仅想刈除国内施政计划，还想迫使里根增税，并且删减国防经费。有志一同的另有27位民主党参议员。10月9日，参议院在表决把债务上限提高到两兆美元以上的法案时，葛拉姆…鲁德曼条款被并入其中，以75对24票通过。
闪避指摘
国会在分裂政府的党争中时，经常自缚手脚。各方都用“胜人一筹”的方法。葛拉姆…鲁德曼法案的情形就是这样。众议院民主党的领袖，起初被参议院表决的结果吓了一跳，最后却反过来逼迫共和党，这是研究立法权谋的一个案例。
保守的民主党各委员会委员主张应战。他们敦促这位众院议长封杀葛拉姆…鲁德曼法案，也就是在通过最高负债额的法案时把它剔除。他们认为葛拉姆…鲁德曼法案荒谬违宪地把国会的权力给总统，因为总统的预算主管会因此而有权力决定利用自动削减预算的时间和方式。
奥尼尔在48小时之内，决定了一项减轻民主党损害的策略；那就是配合共和党的敲榨。这项工作由佛利与盖甫哈特两名温和派负责。方法是同意葛拉姆…鲁德曼的目标，然后修订它的细节。经过两个月的运作，众议院中的民主党终于获得参议院中共和党的同意，在经济衰退时暂停适用葛拉姆…鲁德曼法案。他们同时加入了若干条款来保护国会。根据他们所拟的计划，国会预算和总统的预算主管共同掌握决定何时实施自动削减预算的权力，同时授审计首长（代表国会）决定实际的删减。这些条款获得两党一致支持。
但是民主党众议员也玩诿过的花样，一种政治恫吓伎俩。他们决定把葛拉姆…鲁德曼法案的内容订得更严厉，使公众对它造成的删减不满，让共和党出丑。“使它真正造成祸害！”这是民主党的战略。
佛利告诉我：“这里面当然有一些政党政治报复的意味，当时的用意是，‘我们向这些畜生报复。他们想减少赤字，我们就让他们早一年减少，使他们不得不向选民解释，为什么这些施政计划会在选举前6个月被删减’！”
葛拉姆最初的法案是一项非常高明的诿过计策。它使共和党具备党争的优势——大肆宣扬他们在1985年和1986年对抗赤字，但是把实际的删减延到1986年选举之后。民主党取笑它是想在1986年挽救参议院中共和党席次的策略。共和党的对应敲榨是使葛拉姆…鲁德曼法案在1986年的年初就开始吞噬施政计划，好让选民在1986年选举之前�
