权力游戏-第39章
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在以上所有事情里，参众议员都是朝幕僚指示的方向前进，不过，有时幕僚会窃取主权，而使议员们抱怨他们完全在幕僚的掌握中，被一些过分积极的幕僚引发的战火而不得不互相攻击。
来自南卡罗来纳州的民主党参议员霍林斯小声地抗议说：“许多参议员都觉得他们整天都被幕僚牵着鼻子走，一下是我的幕僚攻击你的幕僚，一下是你的幕僚和我的幕僚竞争；前几天有个参议员告诉我，另一个参议员已经有连续三年的时间没呆在办公室里了，里面只有幕僚。每个人都在为幕僚工作，幕僚，幕僚，简直快把人逼疯了！参议员从没机会好好坐下来，交换意见、倾听、和从别人的经验里学习，而只注意有多少聪明的小伙子当自己的幕僚，才能让文章出现在杂志上，上报纸头条新闻，和把一切事情办妥。”
紧盯行政部门
不过，无论有多少的不满，还是没有一个国会议员打算放弃他的幕僚。道理非常明显，他们知道在和其他议员竞争以及和行政部门对抗时，幕僚是不可或缺的。通常这种抗争发生时，幕僚和议员就会在议会的领导下联手出击，不过也不全是这样，有时幕僚会比议员更积极地向行政部门挑战，甚至成为国会议员、白宫以外的第三股势力。
比方说，国会预算办公室成立于1974年，因为法案毋需经其核准，所以并无实权，同时又不像一般委员会幕僚负责管理各项计划的推动、修改和资金供应，它的权力其实只是一些无形的信息和信誉等，然而国会预算办公室却成了能说明这几十年来行政部门和国会之间在内政问题权力移转的机构。
在国会预算办公室设立之前，总统的预算——正如一位学者所说——是“唯一一种能得知政府在想什么的工具”，而总统利用经济咨询委员会和管理预算局来从事经济预测的工作。国会也和总统一般，以这两个机构预测的经济成长、通货膨胀和预算赤字作为审核的依据。
而现在，有了国会预算办公室，国会才能独立预测这些重要问题，并且建立起辩论的基本架构来。国会预算办公室和政府机构预测的赤字有时差了三四百亿美元，而对国会运作过程有相当大的影响力，因为国会必须据以删除或增加总统提出的预算。里根总统在位时，由于国会预算办公室的存在，国会才敢漠视里根的预算，而发展出自己的一套，如果没有国会预算办公室，大概就无此可能了。
在1985年12月时，国会通过了6年赤字预算删减计划（葛拉姆——鲁德曼法案）时，国会预算办公室便身陷政治热战中。为了使它的预测不致受到政府机构的左右，国会授权国会预算办公室可和管理预算局共同拟定预算赤字，而能使政府计划的经费自动删除，以达到该项目标。然而拥有这么大的政治权力，却令当时担任国会预算办公室主管的共和党经济学家潘那困扰不已。
这位态度温文、言语坦白的技术专家说：“似乎没有一个机构像这里一样，让不具民意基础的人拥有这么大的权力。”他也警告国会，在经济预测上“是可能发生重大错误的”，所以对于“授予这么大的权力给纯技术人员的弊端”应特别注意。不过，国会对国会预算办公室比对管理预算局有信心得多，而使潘那介于其间，进退维谷。
潘那在1987年评估国防花费上和官方起了更严重的冲突。他认为官方把五角大楼的实际花费低估了147亿（据可靠消息来源表示，官方数字是温伯格自行订定，而非预算局长米勒估算的），由于潘那提出的这个数字将使国会删除更多的国防预算，国防部立刻展开攻击，国防筹款委员会主席——来自阿拉斯加州的参议员史蒂芬斯也加以挞伐。在7月的一次听证会上，史蒂芬斯很愤怒地威胁潘那如果不修改这个预算数字，他也要删减国会预算办公室的预算。他大声咆哮着：“你别想动摇国防经费的根本，否则我也要减少你们的经费，你最好别逼我。”可是潘那不为所动，后来官方不得不改变了预算数字，也等于默认了国会预算办公室是对的。
近年来，权力最大的幕僚之一是以直言无讳著称的武器专家百提斯塔。他最初给我的印象像个典型的白领阶级青少年——留着时髦波浪状的发型、带点史丹顿岛的口音，虽然已50岁了，不过外表相当年轻。当他把头从汽车引擎盖里伸出，并抹掉手中的油脂时，看起来更像是个属于车库的人，实际上车库也正是他最喜欢待的地方，他是一个古董车迷，周末时，如果没有在众议院军事委员会的研究发展小组加班的话，通常都耗在修车上。他在工程方面无疑是位专家，对于高得离谱的武器价格，他最常有的反应是告诉五角大楼：“我可以在自己的车房里以1/4的价格做出来。”而且不只一次真的这么做了。他是学工程的，曾在太空研究机构做了几年，也在海军陆面武器中心工作了9年，而在1974年成为国会的幕僚人员。
对大众来说，百提斯塔也许是陌生的，不过五角大楼的官员和国防工程承包商对他却敬畏有加。民主国防问题方面的后起之秀麦高第说：“汤尼（百提斯塔的名字）的权力很大，又懂得运用之道。”国防说客们也说他的权力几乎和附属委员会的主席一般大，因为他的专业知识、勤奋和毅力使他在委员会里无往不利。有一个说客说：“如果汤尼希望某个提案能在委员会里通过，它就会过，而如果他希望某个提案不通过，它就不会过。”另一个说客坦白地告诉《纽约时报》：“如果他和你唱反调，你就有麻烦了，他会狠狠地把你击败”。还有一个纽约自由派的民主党员道尼补上一句：“如果他站在你那边，就像以前的人出外打架时常带着全镇上最强壮的人一道去似的。”
国会里的国防鹰派人士——如纽约的民主党员斯特拉顿，极右的加州共和党员杜南——都很赞扬他对于国防的执著。他曾支持MX飞弹方案及太空防御的研究计划。虽然他对里根计划里有部分极端不满，因为实在是既无效力又贵得离谱；但在卡特时代时，百提斯塔曾默默地帮忙省下了B…1轰炸机的研究发展经费。
杜南告诉我：“议员们都相信他，不论是参议员还是众议员，当他要开口讲话时，你就会听到一篇不偏不倚的言论，他对一切有关研究发展的事物都有科学上的认知，我相信他是凭一己之力免除了B…1研究发展计划中不必要的浪费，我认为应该有一架飞机被命名为‘百提斯塔号’的。”此外有一位和三个军事基地都有大宗生意往来的国防承包商告诉我：“百提斯塔不受任何人控制，如果你的看法和他不同，最好重新检讨自己的立场，因为他实在非常聪明，而且绝不可能无缘无故地和你对立。”
私底下，百提斯塔是个友善、平凡、并不好战——不过对任何技术性的东西都很有信心——的人。他很了解国会的想法，特别是对五角大楼在采购方面愈发不信任的这种心态。他认为加强国防和节省开支都是必要的，在听证会上他经常疾言厉色地质询到席的将军，俨然像个资深的国会议员，而不像个幕僚；他也曾和小组委员会的主席共同邀请五角大楼的高级官员们，就管理武器系统举行辩论；在卡特时代的一次联证会上，他只身和国防部副部长克莱特、次长培瑞、后备军人司令部主管凯利将军和另两位将军辩论，结果他赢了。小组的主席接受了他的建议，而删除了一种新型货机的研究经费。在里根时代时，他与曾担任五角大楼研究发展部门主管的希克斯就三项问题进行讨论：星战、新型单弹头移动式飞弹，及飞弹发射地窖的研究计划。结果希克斯很愤怒地离去。百提斯塔却是心平气和的，委员会完全采纳了他的建议，后来又在委员会的支持下，迫使海军中止了一项雷达通讯系统的研究，改用空军现成的设备，而节省了纳税人好几亿的钱。
百提斯塔这么告诉我：“我愿意坐在证人席上和任何人辩论，当然我也可能犯错，我曾经因为资料不足而做了错误的判断；除非我什么事都不做，否则怎么可能不犯错？我可从来没有自认为没犯过错。”
由于经验丰富，他在国会中很受器重。他知道那些承包商在研究阶段表现得不错，制造时却效率很差；事情一出问题他常能立刻警觉，就像猎犬一般。同时在五角大楼呆久了，关系很好，也使他能灵敏地感觉出那些武器系统可能引起麻烦和巨额的浪费，并且公开地大力遏阻。
他之所以效率奇高的另一个因素是勤于自修，而能侦查出五角大楼的假报告和武器设计的错误。例如多年以前，空军曾和休斯航空公司签约生产一种空对地导弹，它的原始设计是一种利用红外线热追踪器在长射程之外击中坦克的武器。当一位空军上校告诉百提斯塔这种导弹可以在13英里（以专门术语来说是65000英尺射程）外瞄准坦克时，百提斯塔很不以为然，于是上校搬出一些专门术语来唬他，他也予以还击。他回忆当时的对话是这样的：“我说：‘慢着，慢着，这个追踪器的熔点是几度？’接着就各项可能的变数提出了一连串的问题，最后我说：‘哦！不，不，不，这卷录影带可以证明我所言不虚。’我说：‘我才不管你录了些什么。’他于是开始放给我看，我说我不会相信的，他就问我：‘你到底要怎样才会相信？’我说：‘干脆去试飞吧！’”
百提斯塔承认：“我恨透了飞行，可以说一碰到飞行就束手无策。他们把我扔在F…4飞机的后座，还安装了一个追踪器在里头，然后开始寻找坦克，我做了一件事没让他们知道，我放置了几堆小炭火来模拟热障碍的状态。”
也就是说，百提斯塔采取了必要措施，使这项试验尽量接近真实。在真正的战场上，除了坦克以外，还有许多东西会产生热，这就是所谓的热障碍。百提斯塔预料——事实证明也是如此——空军会刻意制造了一个单纯的测试空间，只有一二辆坦克，没有热障碍，而能使追踪器轻而易举地找到坦克，所以他要同事汉恩放置炭火在测试范围内，以模拟真正的战场上热气弥漫的情形。
百提斯塔一边回忆、一边微笑地说：“那时四周有好几个据点在发热，我就对飞行员说：‘好吧！告诉我坦克在那儿？’于是在飞机逐渐降低了高度之后，终于发现了坦克，不过距离比理论上的65000英尺少了很多，而落在坦克的射击范围之内。”换句话说；飞机上的追踪器被这些热障碍搞糊涂了，以致得在相当接近的距离才能发现坦克，而在导弹射出之前，很可能早被坦克击中了。百提斯塔向小组委员会这么报告测试结果，所以他们决定把这项计划暂时搁置下来。
大约一年之后，空军的高级将领又拿了一卷装有这种追踪器的飞机录影带来，乍看之下令人印象深刻，后来百提斯塔经他的内线提醒，跟众议员道尼说：“叫他们放出声音来！”于是道尼依此要求，空军将领显得非常慌张，道尼立刻抗议：“他们一定隐瞒了什么！”不得已他们终于放出了声音。
道尼回忆着：“他们不愿意放出声音的原因是不想让大家知道被摧毁的是什么，有几次他们击中了燃烧中的树叶和卡车，而不是坦克，这些在放出声音后可以从飞行员的对话里得知，比方说：‘天啊！你刚才摧毁了一辆卡车。’还有一个人很聪明，他谈到自己刚击中了燃烧的树叶，很高兴地表示，幸好他不是生在摩西那个时代，否则乱射一通，可能得为上帝的死负责呢！”
百提斯塔打破了幕僚游戏中的许多定律，其中之一，是幕僚长必须仰赖权力够大的委员会主席才能发挥影响力。
百提斯塔还曾把他撰写的有关五角大楼研究发展预算的个人报告，列入研究发展小组的议程里。通常只要他说有问题的武器就会被审查得特别仔细，他说没问题的就能轻松过关。1985年时，百提斯塔建议封杀22种武器系统，众议院军事委员会原来都采纳了，虽然在和参议院开会协调后撤回了大多数，不过还是加上了百提斯塔订定的几项限制。
五角大楼的官员对百提斯塔管理他们的计划非常不满。一位30岁左右，后来改行当说客的官员气愤地说：“我所反对的是百提斯塔似乎在经营他自己的王国，他就像坐拥一个私人的国防部般，又毋需对任何单位负责。国防预算是数以千计的人——包括将军和文职人员——共用拟定的，可说是民意的产物，而在送去审�
