权力游戏-第27章
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里根在任时，军事单位褊狭的本位主义触怒了有权势的国会议员。“你会被国防部和国会的组织及处理程序的严重弊病吓坏了。”高华德1985年底在参议院中大肆抨击道：“如果我们明天就需要上战场，这些问题会导致美国人民无谓的牺牲。甚至，会使我们打败仗……我觉得很悲哀，军事单位竟然不把国家的利益搁在他们个别的利益之上。这会产生两方面的问题，第一，没有可靠的统一、指挥权。第二，当需要执行联合指挥时，美国的军事单位间不能有适当的协调与合作。没有可靠的统一权，我们就难以避免军事上的挫败……各个军事单位把绳子的一端拉向一个方向，而联合指挥官把另一端拉向另一个方向。毫无疑问地，军事单位会赢得这场拔河比赛。军事单位赢，可是国家却输了。”
从一位保守的、在参议院做了34年军事委员会主席的军人老友口中说出这番话，是相当严厉的责难。高华德的众议院伙伴，威斯康星州选出的亚斯平也宣告同样的病状。其他有识之士也群起攻击，从平时的购买武器案到战场上的表现都加以批评。
在《五角大楼和战争的艺术》一书中，鲁瓦克评断说，在越南战争中，美国军队受困于各个军事单位和次级单位的“制度化的自我放任”，因为所有的人都想在其间插上一脚，好养肥预算、获得晋阶、开拓前程，并且保护自己的势力范围。他说：“就是拿破仑再世，也会被这个制度搞得束手无策。”
鲁瓦克是位大学教授兼里根的国家安全事务顾问，他说这种犹如脱缰之马的本位主义在越南战争中，会使美军在越南同时进行五种空战：由菲律宾空中战略指挥的高空轰炸、由海军自沿岸战舰指挥发动的空战、海军陆战队保护其地面部队的空战、陆军支援其部队的直升机行动和由空军战技指挥所控制的空战。这五个毫不相关的空中战役找不到一个明确的负责的指挥官，也没有合理一致的战略。“事实上作成行动决定的是各单位间竞争、敌对的褊狭的政治活动。”他下了这个结论。
1980年在拯救伊朗美国人质的失败任务也遭受同样的指责。卡特总统的国家安全顾问布热津斯基说，从那次任务的失败中得到的教训是，单位间的利益左右了行动的指挥，令之完全没有凝聚力和整体性。其他人也指出在训练和执行时有协调不良的现象。一个由一位退休的海军将领主持的五角大楼特别小组曾建议，空军的直升机和人员比起受短距离攻击训练的海军陆战队员，更适于出长距离的任务。可是军事单位间的政治运作却否决此建议，因为海军要陆战队的直升机，而不是空军的直升机从执行这项任务的航空母舰上起飞。
甚至于1983年里根政府吹嘘为彻头彻尾的胜利的格林纳达事件，也被专家们指出有因军事设施而造成的大瑕疵。据一位陆军将领说，因为没有共同的地面指挥官，陆军的突击队和海军陆战队的两栖部队有了一场大竞走。由于前者在南方登陆，而后者却在北方登陆，军队间没有共用的无线电网，迫使陆军军官乘坐直升机到离岸的海军船舰上安排海军的火力支援。最滑稽的一件事是从五角大楼自己的评估报告中引述出来的，有位陆军军官苦于和海军舰只联络困难，竟用他自己的电话卡从一个公共电话亭打电话到他在北卡罗来纳州的办公室，叫他们向作战总部转达他需要火力支援的请求，然后才传到离他只有数英里之遥的海军舰只上。因为格林纳达的防卫力量薄弱，这种种问题及军事单位间的不协调，没使美国受到战败的打击，可是也够灰头土脸了，所以国会不停地施加压力，要他们改善联合指挥作战的方式。
前任参谋首长联席会（JCS）主席琼斯将军告诉我：这些问题是自从美西战争（编注：发生于1898年）以来，就深植于军事组织间的“文化大差距”的最新证据。那时陆军就不肯邀请海军参加受降典礼。长久以来，陆军部和海军部代表两个主要的军事单位，后来空军从陆军分离而出，海军陆战队则衍生自海军。虽然二次大战后成立国防部，琼斯说海军和陆军仍然坚守各自的本位文化。他还可以加上一句，他自己的空军也加入与他们成三足鼎立之势。在1986年初国会还没有通过改革方案之前，琼斯将军对我提起军事单位没有处理危机的行动能力，因为他们固执不移地紧抓住各自的指挥系统。他说除了欧洲之外，美国在全世界大部分的海军军队都听命于海军指挥系统，而除了韩国之外，美国陆军军队一般也都听命于陆军指挥系统。他说“联合”只是一种表面文章。
也有人说JCS的成员主要还是作他们个别单位的领导，而非超然的以国家为前提的联合整体。引人注目的是，他们的主办公室仍留在自己单位中，只有主席和他副手的办公室在联席会中，琼斯说：“联席会根本不能好好地表现联合的功能。”它的成员调换频仍，以致军官们缺乏联合作业的经验。更加上军官们以他自己本单位为效忠对象，因为在那里才有前途及获得晋阶的机会。
资深的五角大楼职员经常抱怨说，由于本位主义的影响，使得军事单位反对联合作业，想要甩开共同的工作项目。被忽视的项目相当烦人，如：指挥、控制和联合传讯方法的重要作业；国防情报局；大规模空运和海运陆军部队的运输能力；打击恐怖主义者的特种部队的共同指挥。这些工作无人闻问，迫使国会在1986年成立一个联合处，由一位平民担任指挥官，这好比打了那些陆军和海军将领们一记耳光。
李曼最喜欢玩的、打的是有意漏列三叉戟潜水艇的预算。他在1982年、1983年和1985年都这样做，当我问起原因时，他说他曾提议几年之内不要列那笔款项，而延长旧的海神号潜艇的服役年限，同时用那15亿美元来购买其他传统性的武器，诸如驱逐舰或攻击用的潜艇，那些海军将领们认为在执行海军的主要任务时派得上用场的武器。对别人来说，这是李曼精打细算的策略，因为他心中明白里根和温伯格会坚持增加三叉戟潜艇的预算，由于故意漏列，使预算不费吹灰之力便往上增加。一位五角大楼的资深企业人员告诉我说：“三叉戟潜艇好比是金表（意指是最有价值之物），李曼知道总统或国务卿手中有金表，而且他们一定会每次都把它放进预算中的。”
李曼在表现海军的自主独立时，也同时阻挠某些联合运作的效率。对五角大楼的高级文官来说，传递讯息一直是长年不断的头痛问题，因为每个军事单位都负担一部分通讯网络——陆军在陆地，海军在海上——但彼此之间联络不良。卡路奇当副国防部长时，提议设立共同的指挥中心来处理单位间的联络网，以减少通讯瓶颈。JCS会答应了，可是在完全设立好之前，李曼叫国会中的海军朋友——众议员巴奈特故意提出修正国防部经费法案，以阻止共同指挥中心的设立。当其他人察觉时，为时已晚。
重复浪费是军事单位本位主义所付出的另一种代价。1960年初，当时的国防部长麦克纳马拉想叫海军和陆军发展一种共用的战斗机型TFX，却告失败。空军选了F…111，而海军选了另一种。不久前，原先为了给海军和陆军共用而设计F…16，但是海军却选用F…18。在导弹方面，专家建议空军采用海军的三叉戟导弹，可是空军却喜欢它自己的MX导弹。
没有一个军事单位愿意接受别单位所发展的武器。众院军事委员会中一位具影响力的助理幕僚百提斯塔告诉我，他15年前在弗吉尼亚州的海军武器实验室工作时，曾发明一种激光导向的精灵炮弹。他花了几年时间想叫陆军采用以节省经费。有一次他邀请一些陆军军官参观试射，用陆军的榴弹炮来发射，以证明一项联合计划的可行性。
“你一定不是说真的”，一位穿绿制服的军官对百提斯塔说：“你弄错了制服的颜色。”
“我是个文职人员啊。”百提斯塔抗议说。
“可是你替海军实验室工作。”那位陆军人员驳斥道。
“可是我和其他一般人一样在4月15日缴所得税”，百提斯塔强调道：“我们何不设法省下一大笔钱？”
陆军仍不肯点头。
不久前，海军和空军各自从事一项计划（需费30亿美元），发展精密的无线电联络系统给喷气式战斗机用。这些是高科技的系统，可以排除敌人的电子干扰，甚至可以在驾驶员的雷达银幕上显示出其他飞行器的光点。
这简直是格林纳达又重演一次——各军事单位只愿用自己的系统。空军先开始发展，他们要有声的联络系统，海军则要另一种有日期转换的系统，而这两套系统无相容性，这样会使得海军和空军的驾驶员无法彼此联络。海军在参议院军事委员会的盟友为海军争取专款，空军在众议院军事委员会的朋友则为空军争取专款。五角大楼的标准作法是两种系统都做，可是有些众院的议员们大不以为然，要求温伯格做抉择选定一种，不可再做双重浪费。可是温伯格延宕不决，众院委员会终于在1985年搁置这两套系统的专款，迫使温伯格做决定。最后的结局是海军的承包商有财务困难，所以海军放弃原有的发展计划（难得一见的情况），而由空军所发展出的系统提供给双方使用。
假面联合指挥
对国会和五角大楼中的大多数人来说，这个事件是温伯格的典型处理方式。和其他几位国防部长比起来，温伯格对各军事单位并不严格要求各军遵从纪律，除非国会对他施加强大压力。他这种纵容的态度，正中垄断者的下怀，因为没有来自上头强硬、苛刻的眼光，每个军事单位都明白再也没有其他人会认真地诘难他们，其他部门的干涉更属不可能。
很明显地，各单位彼此都知晓对方的策略和武器上的缺陷和问题所在。如果以敌对为指导原则的话，单位间的批评一定经常可闻。可是他们不这样做，因为几年来为了使游戏维持下去，他们彼此给予互惠并通力合作。
“那是个绅士俱乐部”，参议员鲁德曼的话吸引我的注意：“就算他们不认为别单位的建议是对的，你也绝不会听到他们的攻击。有位参谋长告诉我：‘我使尽全力于我自己内部的官僚政治争战，和五角大楼的高级官僚争战，还得和国会山庄你们这批家伙争战，我可不想再和其他军事单位里的人挑起另一场战斗。’”一位空军四星上将告诉我，空军和陆军都坚决反对李曼的海军战略和他的600艘舰队的海军，可是他们从不严厉批评李曼，因恐引起他不顾一切反击他们自己心爱的计划。
“基本上，这是无法干预的。”参议员纽恩说：“每个人都在搔其他人的背。我认为这和国会的拨款委员会中的情形十分类似——‘你不刁难我的计划，我也放你一马。你一旦认为我的计划没有价值，我就跟你没完没了。’不过其间还是有所差异，我认为我们最不愿见到的是在军中处理事务也和议员为取悦选民而争取地方建设经费一样。”波林回想起杜鲁门总统的警告，他评断道：“军事单位间彼此秘密协议以控制预算，而总统除非得到国会的支持，否则没有多少力量能够控制他们。这就像反资本兼并。你永远抓不到他们的把柄，不过很显然地他们有一套精细的计划。”
换句话说，各军事单位难以承担有关国家战略的最费力、最艰苦的选择，诸如：海军编制应该有多大？防卫欧洲的最好策略是什么？因应未来的威胁，那种导弹和轰炸机最好？陆军或海军陆战队，那个较适于处理波斯湾危机？国会军事改革预备会议因此发出抗议的声浪。
海军前任副部长吴西，曾任职于里根政府中有关国防方面的两个主要委员会，他说军事单位间几乎没有对立和竞争。“我极力赞成在军种间的角色和任务中有更多的竞争和重叠，这样对事情才能有新颖的、不同的处理方法。”吴西告诉我道。可是各军事单位极欲避免推翻已建立完备的安排。
为了自保，各军种长期以来的行动原则，实际上却阻止各个单位保护自己的势力范围，而在JCS产生制衡作用。每位参谋长都代表自己的单位，套琼斯将军的话说，参谋首长联席会的主席（第五位成员），是“假面联合”的表征。就如五角大楼一位文职官员的说法：“根本没什么JCS，那是所有军事单位的控股公司。”一位陆军三星上将同意这种说法：“那个委员会是使五角大楼瘫痪的基本原因。每个军事领导阶层的职位都需经过那五个人的一致同意，可是除非他们本身单位的利益被照顾到了，否则他们根本不会同意通过。”
联合军事预算和军事采购计划，显得好像镶嵌壁画般地错综复杂但又有条理，它仔细分配钱的份数给各军种及其次等单位。�
