中国农村建设60年-第29章

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二、农村医疗卫生事业弱化

1979年以后，随着家庭联产承包责任制在我国农村全面推开，家庭成为农村的基本生产单位，绝大多数行政村变成“空壳村”，农村集体经济受到严重削弱，农村合作医疗失去了依托，曾经轰轰烈烈的农村合作医疗制度在大多数农村地区迅速瓦解。不仅如此，改革开放后的最初一段时期，随着各级政府对农村卫生工作重视程度的下降，国家对农村医疗卫生事业的补助不断减少，农村医疗卫生事业遭受较大的挫折。农村卫生院数量呈现大幅度下降趋势。据统计，1984年，我国乡卫生院总数为55549个，之后即呈下降状态，到1989年，乡卫生院总数为47523个，比1984年下降8026个，下降14％。1989年，全国农村合作医疗的覆盖率跌至4。8％。受此影响，村级卫生人员也不断减少。1985年，村级卫生员还有65万人，到1989年，已经减少到9万人。

三、农村医疗卫生事业的恢复和重建

随着我国建立社会主义市场经济体制目标的确立，“如何建立新时期医疗保障体制”再度引起党和政府的高度关注。1996年12月，全国卫生工作会议在北京召开。会议集中讨论了农村卫生问题，并作出如下决定：把国家预算中卫生开支的份额由当时的2％增至5％；发展合作医疗制度；提高乡村医生待遇；改善预算保健和公共卫生环境。会议通过的《关于卫生改革与发展的决定》明确指出，新时期卫生工作方针是：以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。在中共中央和国务院的高度重视下，这一时期，我国农村医疗卫生事业发展呈现出新的生机。（1）农村医疗卫生投入增加。20世纪90年代后，我国政府对农村卫生投入数量逐年增加。据统计，1991年，我国农村医疗卫生投入为37。6亿元，到1999年，这一投入为94。2亿元，增长150。5％。（2）乡镇医疗条件有所改善。1994年，乡镇卫生院总数为51929个，比1989年增加了4406个，卫生机构人员数量也比1989年增加了16万人。（3）农村合作医疗制度得到一定程度的恢复。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，发展和完善农村合作医疗制度。1996年八届全国人大四次会议批准的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出，要因地制宜地发展和完善不同形式的农村合作医疗制度。根据上述文件精神，同年，全国有19个省、自治区、直辖市共选择了183个县（市、区）作为省级合作医疗的试点，多数地、市也选定一批试点县，合作医疗出现良好的发展态势。经过几年的试点、恢复和重建，我国农村合作医疗取得一定成效。据第二次国家卫生服务调查推算，1998年全国农村入保人口约11650万人，其中，经济“较发达”、“中等”和“欠发达”三种不同经济类型地区的入保人口分别占63。4％、29％、7。6％。

四、农村卫生事业进入健康发展轨道

进入新世纪以来，尤其是中共十六大以来，根据统筹城乡经济社会发展的要求，我国加大了对农村卫生事业的投入，健全了农村医疗保障制度，加快了农村医疗体制改革，农村医疗卫生事业进入健康发展阶段。（1）建立新型农村合作医疗制度。2002年10月，中共中央、国务院颁布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出了建立新型农村合作医疗制度的任务。2003年，卫生部、农业部联合发布了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，提出了我国新型医疗合作制度的实施原则和政策框架以及实行政府主导下农民自愿参加，个人、集体和政府共同筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助救济制度，建立新型合作医疗制度的目标。从2003年起，新型合作医疗在全国试点地区开始推行。随着试点的推进，卫生部等相关部门先后发出《关于做好新型农村合作医疗试点工作的通知》等系列文件，不断完善新型农村合作医疗的运行机制。（2）加强农村卫生服务体系建设。为了彻底改变农村卫生服务体系建设不适应农村医疗卫生事业发展需要的局面，初步建立起基本设施比较齐全的农村卫生服务网络、具有一定专业素质的农村卫生服务队伍，2004年国家开始实施《农村卫生服务体系建设与发展规划》。按照《规划》要求，从2005年到2010年，以中央投入为主，地方相应配套，共安排投资216亿多元，建设和改造中西部及东部贫困地区的乡镇卫生院、县医院、县中医院和县妇幼保健机构。经过几年的努力，至2007年底，全国1636个县共设有县级医院5879所、县级妇幼保健机构1612所、县级疾病预防控制中心1763所、县级卫生监督所1333所，上述四类县级卫生机构共有卫生人员99。5万人。

经过60年的发展，尤其是中共十一届三中全会以来的改革和发展，我国农村医疗卫生事业发展取得巨大的成就。

一是农民医疗服务得到基本保障。伴随着新型农村合作医疗制度的普及，农民医疗服务有了基本的保障。仅2003年至2007年间，全国累计已有9。2亿人次享受到新型农村合作医疗补偿，共591亿元。补偿中包括住院补偿5943万人次，补偿资金469亿元，平均每人次住院补偿达800元；有7。1亿人次享受到门诊医疗补偿，对1。6亿多人进行了健康体检。

二是公共卫生服务水平明显提高。随着国家对农村卫生服务体系建设的加强，农村公共卫生服务水平有了显着提高。近年来，我国重大疾病预防明显得到加强，国家免费免疫传染病从7种扩大到15种，全国儿童免疫接种率超过98％。2003—2007年，农村孕产妇死亡率由65。4/10万下降到41。3/10万；婴儿死亡率由28。7‰下降到15。3‰。

三是降低医疗价格水平和保障药品质量。为了减轻农民看病负担，2003年6月，我国开始启动全国性农村药品“两网”建设试点工作。（“两网”是指农村药品监督网与农村药品供应网）开展“两网”建设以后，药品价格明显下降。其中，山东、黑龙江等省“两网”建设试点之后，农村药价下降30％—40％，不少地方药价下降一半以上。在“两网”建设的过程中，国家鼓励药品生产企业通过简化包装、定点生产、统一配送等方式，为农村和社区提供安全、有效、价廉的基本药物。2007年，第一批基本药物正式投放市场，为农村常用低价药品的稳定供应提供了保障。同时，为了降低医疗价格，2008年卫生部发出《关于加强医疗机构价格管理，控制医药费用不合理增长的通知》，要求各级各类医疗机构必须严格执行药品和医疗服务价格管理的各项法律。通过上述措施，我国的医疗价格不合理上涨的局面得到有效控制。2007年，门诊病人人均医疗费用、住院病人人均医疗费用分别为135。8元、4964。4元，扣除价格影响因素，仅分别比上年增长0。5％、1。2％。

·第四节　建立健全农村社会保障体系

新中国成立以来，农村社会保障作为与新中国社会经济发展相伴而生的一种制度安排，也经历了60年的发展变化。在1949年到1978年的30年间，依靠集体经济和国家扶持，在农村，形成了一套口粮由生产队分配，治病靠合作医疗，孤老靠“五保”，遭灾靠国家救济的保障方法。随着社会主义市场经济体制的确立与发展，我国正逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架。根据统筹城乡经济社会发展的要求，我国农村社会保障体系得到快速健全，在全国农村普遍建立了农村最低生活保障制度，并在农村养老保险、社会救助等方面进行了成效显着的探索，对促进农村经济的发展起到明显的作用。

一、农村社会救助制度的建立与发展

在中国农村，长期以来社会保障体系很不健全，社会救助这种无须缴费的无偿救助方式在为最贫困的群体提供款物接济和扶助，保障受助者的起码生活方面发挥着十分重要的作用。经过60年的发展，我国农村初步形成了以最低生活保障制度为主体，以农村“五保”供养制度、灾害救助制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容的农村社会救助体系框架。

（一）“五保”供养制度的形成

新中国成立之初，国力有限、人均收入水平较低，政府缺乏足够物资实力去解决农村所有鳏寡孤独和其他贫困户的经济困难、保障他们生活安全，主要通过农村集体组织来解决贫困农民的生产生活问题。《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当安排和照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。”从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬这五项保证简称“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了农村五保供养制度的雏形。从上世纪50年代起，各地相继兴办了敬老院，将部分五保对象集中供养，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。从此，五保供养制度就作为新中国第一项农村社会保障制度载入史册，成为在广大农村地区实行的一项长期政策。

在计划经济时期，尽管我国五保制度的保障水平不高甚至还有缺陷，但作为新中国一项农村社会保障制度，从建立实施之日起，就使我国农村这部分最困难、最弱势的群体彻底摆脱了旧中国流离失所、无依无靠的境况。

（二）集体供养的模式遭遇困境

中共十一届三中全会以后，随着家庭承包经营制度推行，农村集体经济基本被承包责任制所替代。以农村集体保障为基础的原有社会保障体系逐渐瓦解，农村五保户生活由生产队集体分配来解决的模式难以为继。针对“五保”供养制度在农村改革中出现的新问题，中央先后提出了许多解决五保供养制度资金困难的办法。1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》指出，要有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活。1985年10月，中央《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》规定，供养五保户等事业的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。1991年12月，国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》指出，村提留包括公积金、公益金和管理费，其中，公益金用于五保供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业。通过上述中央文件可以看出，农村五保供养开始由生产队或生产大队组织实施并主要依靠集体公益金运行模式，向主要由乡镇人民政府负责组织实施并以村提留、乡统筹为其经费的制度模式过渡。

（三）五保供养的规范化改革

五保供养是我国农村一项传统社会救助工作。在新的形势下，中央对这种传统的救助方式进行了规范化改革。1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。1997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。

随着农村税费改革全面实行，我国农村取消了村提留和乡统筹，1994年颁布的《农村五保供养工作条例》中关于农村五保供养资金从“村提留或者乡统筹费中列支”的规定已不适应现实需要。2006年3月，国务院修订并正式颁布的《农村五保供养工作条例》重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，明确今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。截至2006年底，全国纳入农村五保供养范围的对象为484。5万人，比2005年增加156。5万人；全年各级财政共支出农村五保供养资金41。1亿元；各地新制定的供养标准比2005年显着提高，分散供养标准由每人每年1332元提高到1691元，集中供养标准由每人每年1844元提高到2229元。

（四）农村最低生活保障制度的建立和完善

建立农村最