易中天中华史:隋唐定局-第8章

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己人，魏文帝曹丕便将秘书令改称为中书令，把官署设在宫中，叫“中书监”，晋以后叫“中书省”。
　　结果怎么样呢？
　　一如前例。宫禁之中的中书省，逐渐取代宫禁之外的尚书省成为决策机关，时人谓之“凤凰池”。一个官员，如果由中书令变成尚书令，是要被视为明升暗降的。
　　中书省成了事实上的宰相府，当然又不行，门下省便冒了出来。门下省的前身是侍中寺，曾与东寺和西寺合称“禁中三寺”，东汉末年改称侍中省，曹魏时与散骑省并为“禁中二省”。到东晋哀帝时二省合并，就是“门下省”。
　　门下省的本职工作，主要是负责皇帝的日常事务。但因设在内廷，近在帝侧，万机之事，无不预闻，又成为新的政府替代者。北朝的门下省长官，更是成为实际的宰相。
　　这就是三省的来历，重要性则没有一定之规，全凭皇帝高兴。不过，大体上是东汉重尚书，南朝重中书，北朝重门下。到隋唐则三省并重，一起成为中央政府。称谓也沿袭汉代尚书台旧例，称为台阁或台省。唐高宗时，又把尚书省叫中台，门下省叫东台，中书省叫西台。
　　当然，这时的门下省，早已移到宫外。
　　移出宫外的三省三足鼎立。中书和门下面对面，门下省在东，中书省在西，合称两省或北省。尚书省则位于承天门大街，在中书门下之南，又称南省或南宫。
　　三省当中，尚书省的级别最高，长官尚书令正二品，副长官左右仆射（读如夜）从二品。这当然因为尚书省出道最早又管事最多，直到隋代仍然是总揽一切的机关，高颎和杨素便是以左右仆射的身份成为隋的宰相。
　　尚书省的规模也最大，下辖六部二十四司。其中，吏部管官员，相当于组织部或人事部；户部管度支，相当于财政部兼民政部和商务部；礼部管祭祀和教育，相当于文化部兼教育部再加精神文明建设办公室；兵部管军政，相当于国防部；刑部管刑律，相当于公安部和司法部；工部管营造，相当于建设部兼交通部、农业部、水利部。
　　六部的长官都叫尚书，正三品。副长官都叫侍郎，正四品（吏部侍郎正四品上）。每个部下面还有四个司，司官都叫郎中，从五品上；副司官都叫员外郎，从六品上；其下为主事，从九品上。六部二十四司，每部第一司即为本司，比如吏部第一司为吏部司，户部第一司为户部司，等等。
　　这六个部，在尚书省分左右两边办公，两边各有一个分管领导和秘书长。吏、户、礼为左，兵、刑、工为右，领导和秘书长则分别为左右仆射和左右丞（正四品）。左右丞只负责协调具体事务，大事则必须向左右仆射请示汇报。
　　除分管领导和秘书长外，尚书省还有一个总办公厅，叫都省，也叫都堂。各部的办公厅，则叫部堂。六部尚书和侍郎，每天上午都要到都堂集中开会，下午再回本部办公。如果尚书要出席国务会议，就由侍郎主持工作。＇7＇
　　显然，这是一个严密而精致的体系，因此从隋唐到明清基本保持不变。六部的部数、部名、职能、排序、结构和官衔都没有变化，变化的只有官阶和权力。简单地说，官阶是清代最高，权力则明代最大，但这已是后话。＇8＇
　　明清两代六部位高权重，不仅因为经过隋唐和宋元四朝的实践，完全证明它是行之有效的行政制度，还因为朱元璋废除宰相制度以后，不再有中间环节。六部直属皇帝，共同组成中央政府，当然与隋唐不可同日而语。
　　不过，明清两代也只是名义上没有宰相。明的内阁和清的军机，其实是没有名分的宰相，或者说是不伦不类羞羞答答的半个宰相。这当然是皇权政治的胜利，但这种胜利是要付出代价的，代价就是帝国制度的彻底灭亡。
　　隋文帝和唐太宗当然想不到这一点。作为新兴力量的代言人，他们要做的事情是改变制度创造历史。事实上他们也这样做了，而且做得很漂亮。可以说，正是由于制度设计的合理和成功，他们才创造了世界性文明。
　　那么，隋唐政改的紧要之处又在哪里？
　　政事堂
　　要说隋唐，先得看汉。
　　汉代中央政府的组织制度是三公九卿。三公，在西汉是丞相、太尉和御史大夫，在东汉是太尉、司徒和司空，他们都是宰相。九卿则是九个或九个以上的部门负责人，相当于政府部长。三公有府，公府相当于三省；九卿有寺，卿寺相当于六部。隋唐政改，就是要以三省六部取代三公九卿。尽管为了这一天，魏晋南北朝准备了三百六十九年。
　　这就有了四个问题：第一，为什么要改？第二，改了哪些地方？第三，怎样改的？第四，效果如何？
　　先看六部和九卿。
　　表面上看，六部与九卿没有区别。九卿是政府部长，六部尚书也是。但，九卿的工作却是政务与事务不分。主管国家财政经济的大司农就是政务官，相当于户部尚书；负责皇帝出行的太仆则是事务官，管的还是皇家事务。
　　如此不清不楚，不该改革吗？
　　当然应该。
　　隋唐的办法，是政务全归六部，事务全归寺监。比如太常寺管祭祀，光禄寺管宴会，卫尉寺管器械，宗正寺管宗室等等。至于皇帝的饮食起居之类，交给殿中省和内侍省。事务与政务分类，皇家与国家分离，尚书省下属的六部成为纯粹的国家机关和职能部门，改革完全成功。
　　六部制一直延续下来，原因也在这里。
　　那么，三公又有什么问题？
　　权力太大。
　　按照汉初的制度，帝国的行政、军事和监察之权都掌握在三公手里。三公各自开府，独立办公。遇到大事则由三公会议，拿出方案再由皇帝批准。皇帝五日一朝，不过听取汇报表示可否，并不参与决策，简直就是橡皮图章。
　　这当然为强势皇帝如汉武等人所不能接受，这才有了内朝和外朝，有了尚书事和尚书台。可惜，帮助皇帝夺取了相权的，自己又成为新的宰相，皇帝也只好另起炉灶。结果是什么呢？尚书之后有中书，中书之后有门下，没完没了。
　　显然，必须有一个治本的办法。
　　三省制就是这样一个“一揽子”解决方案。说白了，就是将一个接一个从宫内走到宫外的省，全部正式变成取代公府的宰相机构，但不承认三省是相府，也不承认三省长官毋庸置疑地就是宰相。即便是，也要分割他们的相权。
　　这里面当然有一个过程。在隋代，尚书省的左右仆射都是被视为宰相的。唐代尚书省的长官却是尚书令。尚书令当然是宰相，可是没人敢当，因为唐太宗即位之前担任过这一职务。于是，尚书省就只有两个副长官，即左右仆射。左右仆射是不是宰相呢？对不起，要看情况。
　　什么情况？
　　是否有资格并实际上参加政事堂会议。
　　什么是政事堂？就是中书门下两省长官开会的地方。两省长官为什么要开会呢？因为分工不同。简单地说，中书省的任务是草拟法令，门下省的任务是进行审核。中书门下两省机关面对面，就是这个原因。
　　当然，他们也必须打交道。
　　事实上，法令的起草虽然归中书省，能否颁发却要看门下省。一种情况是中书省起草完毕加盖印章后，呈送皇帝签署，就形成诏书。另一种是文本形成后先送门下省，由门下省的长官侍中、副长官门下侍郎及其属官复核，没有问题才由皇帝“画敕颁下”（画一个敕字下达尚书省）。
　　但即便是第一种情况，皇帝签署后仍然要送门下省。没有门下省的副署，诏书仍然没有法律效力。中书省送到门下省的文件，如果门下省觉得有问题，更可以将原件涂改以后送回，叫“涂归”，也叫封驳、封还、驳还。＇9＇
　　也就是说，门下省不同意，中书省就无法作为。
　　这里面自有深刻意义（详后）。至少，唐人已经懂得执政也好立法也罢，必须讲程序，不能由着性子胡来。可惜这个制度似乎并未当真实行。为了讲效率，也因为怕麻烦，唐代的宰相们采取了一个变通的办法，即行文之前先开会。两省意见一致，再行文，就不会“封驳”了。
　　开会的地方，就叫“政事堂”。
　　政事堂起先在门下省，后来改在中书省，唐玄宗开元十一年（723）干脆改名为“中书门下”。中书门下的会议，两省的正副长官都参加，尚书省的负责人则或者参加或者不参加。所以在唐人的心目中，只有中书门下才是真宰相。所有的命令，也只有加盖“中书门下之印”才算合法。
　　那么，政事堂就是中央政府吗？
　　也是也不是。因为政事堂不是机关部门，只不过是个开会的地方，就像人民大会堂。尽管后来它也被称为“政府”（意思是政事堂之府），但那是开元十一年为政事堂设立了办事机构以后的事。唐玄宗以前，没人整天在那里办公。
　　参加政事堂会议的人数也没有一定之规，最多的时候十几个，最少的时候两三个。最尴尬的是尚书省的副长官左右仆射。他们的官阶比中书门下的正职还高（前者从二品，后者正三品，代宗时才升为正二品），但如果不加授“同中书门下平章事”头衔，就没有资格参加会议，也不是宰相。
　　相反，官阶较低的其他官员，如果加授“同中书门下三品”头衔，就可以参会，也是宰相。这就跟两汉不同。两汉的宰相就是三公。其中除丞相可能两人，其余都是一人，不会像唐代这样一群人当宰相，还人数不定，时多时少。
　　政事堂这个“中央政府”也没有总理，会议则只有一个轮值主席，叫“执政事笔”，也叫“执笔”。执笔由参加会议的人轮流担任，有时十天一轮，有时一天一换。显然，唐代只有“国务会议”和“国务委员”，没有“国务总理”，当然也没有“国务院”或“宰相府”。＇10＇
　　三省六部，大不同于三公九卿。
　　但，两种制度也有相同之处。
　　相同在于分割相权，只不过方式不同。两汉的办法是三权分列，丞相管行政，太尉管军事，御史大夫管监察。唐代的办法，则是相互制衡，中书管出令，门下管复核，尚书管执行。尚书有行政权无决策权；中书有决策权无审核权；门下虽有审核权，却既无行政权，更无决策权。
　　结果，谁都不能一家独大。
　　权力制衡的结果，是尚书省亏损最多。尤其是唐玄宗开元以后，左右仆射不再加授“同中书门下平章事”头衔，从此彻底退出宰相行列。与此同时，政事堂行文则改用中书门下之印，三省体制变成了中书门下体制。
　　直到这时，政事堂才由国务委员们的会议厅，变成了帝国政务的运作中心，多少有了“国务院”的意思。但，终有唐一代，都没有两汉相国或大司马那样的职务。权相李林甫和杨国忠的大权独揽，只是特例，不是制度。
　　因此，即便政事堂是中央政府，也是有政府无首脑。
　　这就为后来的政治体制变革留下了伏笔。宋代，三省合为政事堂，与管军事的枢密院、管财政的三司并列，构成所谓“二府三司”体系。元代，又废除尚书、门下两省，让中书省、枢密院与御史台成为三大并列机构。最后，中书省也被朱元璋撤消，宰相制度永远退出了历史舞台。
　　隋唐政改的意义，岂容小觑？
　　权力的制衡
　　表面上看，从两汉到明清，皇权政治与官僚政治一直在相互较量，相权也一直在被限制和削弱，其实并不尽然。真正取消相权是在明清，结果是明专制清独裁。两汉和宋元则更多地着眼于分工：汉是行政、军事和监察，宋是行政、军事和财政，元又回到行政、军事和监察。
　　这种方式，可谓“寓分权于分工”。
　　特殊的是隋唐。
　　隋唐更看重的是权力的制衡而非职责的分工，这一点唐太宗说得非常明确。他说，中书省起草的法令，门下省一定要认真审核，因为没有谁是绝对正确的。如果顾忌个人恩怨和脸面，做出民怨沸腾的错误决策，那就是亡国之政。＇11＇
　　无疑，这是清醒的认识。
　　更难得的，是还有制度的保证。
　　首先是逐步取消了尚书省的决策权。尚书省资格老，人员多，权力大，又是执行部门。如果参与决策，其实会有相当大的发言权。要知道，就连六部尚书，都与中书门下的长官平级（均为正三品），更不用说尚书令和仆射。他们参加政事堂会议，倘若从自己的部门利益出发，岂不麻烦？
　　也只有让他们靠边站。
　　这就把立法与执法、决策与行政分离开来。部门利益无法在决策层得到体现，中书门下可以放开手脚。但，没有执行部门的参与，中书门下的